RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS AGENTES PÚBLICOS.-
Por A.L. Puricelli Pinel
A.- Consideraciones generales.-
El problema de la responsabilidad del funcionario y el empleado público surge cuando el agente público ejerce sus funciones en forma irregular. Esta irregularidad puede ser mayor o menor dando lugar, así, a los distintos tipos de responsabilidad.
Con acierto se ha dicho que un sistema de derecho administrativo sólo es completo si el ciudadano posee el medio para obtener la reparación de los daños causados por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones. No resulta plausible entonces la posición de quienes, en general, se niegan a aceptar y declarar la mencionada responsabilidad de los agentes públicos “por miedo de atacar a funcionarios que obran de buena fe, atemorizarlos y tornarlos poco inclinados a obrar”.
Todo está en deslindar debidamente cuando el agente público será personalmente responsable por las consecuencias de sus comportamientos y cuándo no. El acrecentamiento de la responsabilidad del agente público dará como resultado la disminución de casos determinantes de la responsabilidad del Estado, ya que los funcionarios y empleados tendrán interés en no realizar actos que simultáneamente puedan determinar su propia responsabilidad y la del Estado.
El problema de la responsabilidad de los funcionarios y empleados públicos se suscita en todos los ámbitos en que el hombre puede manifestar o expresar su comportamiento o conducta. De ahí que, atendiendo a esos distintos modos posibles de manifestarse la actividad del agente, su responsabilidad puede ser política, penal, civil y administrativa.
La diferencia esencial entre ellas radica en los distintos bienes o valores jurídicos que respectivamente tienden a proteger o tutelar. La responsabilidad penal existe cuando el acto irregular del funcionario o empleado constituye un delito previsto y penado en el código respectivo o en leyes especiales. La responsabilidad civil aparece cuando el acto irregular del agente haya causado un daño a la Administración pública o a terceros (particulares u otros funcionarios o empleados públicos). La responsabilidad administrativa tiene por objeto sancionar conductas que lesionan el buen funcionamiento de la Administración Pública: se origina por una inobservancia de los deberes inherentes a la calidad de agente público. La responsabilidad política surge cuando está en juego el interés general de la sociedad, lesionado en la especie por la conducta de los funcionarios mencionados en el artículo 53 de la Constitución Nacional y correlativos de las constituciones provinciales.
Las cuatro especies de responsabilidad mencionadas pueden fundamentarse o resultar ya sea del dolo o de la culpa del agente. La responsabilidad penal y la disciplinaria son de carácter personal, pues no pasan a los herederos del agente responsable. Igual cosa corresponde decir de la responsabilidad política strictu sensu. En cambio la responsabilidad civil puede pasar a los herederos del agente que causó el daño.
Finalmente, corresponde advertir que, respecto al Estado, la responsabilidad del agente público puede hacerse efectiva en todos los órdenes, pudiendo ser, entonces, política, penal, administrativa y civil. Respecto a terceros (particulares y otros funcionarios o empleados públicos) tal responsabilidad puede ser civil y penal. Las expresadas especies de responsabilidad no son excluyentes entre sí.
La doctrina menciona tres sistemas acerca de la responsabilidad de los agentes públicos: Ellos son:
a.- El de la irresponsabilidad, especialmente civil. Corresponde a etapas primarias del algunos Estados. Hállase en franco abandono.
b.- El de la responsabilidad condicionada a una autorización preventiva.
c.- El de la plena responsabilidad, no dependiente de autorización previa alguna. Es el vigente en la generalidad de los Estados civilizados e impera en el orden nacional argentino.
En el derecho que anteriormente rigió en Francia se quiso proteger a los agentes públicos contra persecuciones abusivas que redundaran en perjuicio de la organización administrativa. Pero en la práctica este procedimiento se convirtió en un verdadero privilegio: muy raramente la autoridad administrativa otorgaba autorización para perseguir ante la justicia a los agentes públicos. De Francia el sistema pasó a otros países (Italia, España, Alemania, etc.) en los que la referida institución fue perdiendo poco a poco sus caracteres originarios y con ello su vigencia. Dicha autorización se refería tanto a las acciones civiles como a las penales que se intentaren contra los funcionarios o empleados y estaba consagrada constitucionalmente. Posteriormente dicha norma constitucional fue derogada y hoy, en Francia, lo atinente a la competencia directa de los tribunales ordinarios para juzgar a los agentes de la Administración Pública en demandas o acciones promovidas por los administrados, se rige por los principios comunes del derecho procesal.
La referida autorización preventiva como requisito para la procedencia de acciones contra agentes públicos, ha recibido el repudio de la doctrina moderna. En nuestro país la acción de responsabilidad contra agentes públicos no depende ni dependió de autorización previa alguna, ya se tratare de causa civil o penal.. Así lo estableció la jurisprudencia y lo reconoce la doctrina.
En cuanto al fundamento jurídico de la responsabilidad de los agentes públicos varios tratadistas se avocaron a la cuestión. Algunos autores consideran que tal responsabilidad es consecuencia del principio representativo fundado en la soberanía del pueblo, del cual los gobernantes por él elegidos o designados por los elegidos son sus mandatarios, agentes o gestores. No obstante esta postura presenta sus problemas pues el principio representativo que ahí se invoca, no concuerda con los postulados de la “teoría del órgano”, hoy aceptada sin discrepancias para explicar cómo y por qué los actos o conductas de los agentes públicos son imputables a la persona jurídica Estado. De acuerdo a esta teoría los funcionarios o empleados no son mandatarios ni representantes del Estado sino , precisamente, “órganos” de él, o sea, partes constitutivas del mismo.
Otros autores afirman que la responsabilidad de los funcionarios públicos halla su razón de ser, su fundamento, en principios generales del derecho, afirmación ésta que por su vaguedad e imprecisión no resulta apta para resolver la cuestión planteada.
Otra postura sostiene que el fundamento de la responsabilidad de los agentes públicos debe encontrarse en los principios del Estado de Derecho, virtualmente comprendidos en nuestra Constitución Nacional: así como la responsabilidad del Estado es fruto del Estado de Derecho, así también lo es la del agente público que debe considerarse como un reflejo de la del Estado, ya que los funcionarios, en su calidad de órganos del Estado, son partes del mismo.
Sería ilógico aceptar la responsabilidad del Estado y rechazar la de funcionarios y empleados públicos, ya que aquella se origina por el comportamiento de éstos. El legislador, sea a través del artículo 1112 del Código Civil o de otras normas, no hizo otra cosa que reglamentar ese principio inmanente de justicia y de moral que surge implícito de la Constitución.
La responsabilidad de los agentes públicos puede corresponder al derecho público o al derecho privado, lo cual depende de la índole de la infracción cometida.
Así la responsabilidad política pertenece esencialmente al derecho público. La contempla en forma expresa la Constitución Nacional en su artículo 53. Pero esa responsabilidad puede tener consecuencias regidas por el derecho privado: es lo que ocurriría en el supuesto de una eventual acción de daños y perjuicios promovida por un administrado contra el funcionario destituido.
La responsabilidad penal es de derecho público por ser ésa la índole del derecho penal: esto es sin perjuicio de las posibles consecuencias “civiles” de la infracción.
La responsabilidad civil es de derecho privado cuando se trate de una acción promovida por particulares o administrados; pero es de derecho público cuando la acción la promueva el Estado contra el funcionario como consecuencia de la relación de empleo. Esto último es así por tratarse de una acción emergente de un contrato administrativo “strictu sensu”.
La responsabilidad administrativa es de derecho público, esfera a la cual pertenece el derecho administrativo. Se hace efectiva a través del poder disciplinario de la Administración Pública.
La circunstancia de que la responsabilidad del agente esté regida por el derecho público o por el derecho privado, es fundamental a efectos de resolver lo atinente a la jurisdicción para entender en la acción que se promueva.
Puede afirmarse que toda acción de responsabilidad civil (daños y perjuicios) deducida por el Estado contra el funcionario o el empleada como consecuencia de la relación de función o de empleo público corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo puede afirmarse que toda acción de daños y perjuicios promovida contra agentes públicos por particulares o administrados, corresponde a la jurisdicción de los tribunales ordinarios de justicia.
B.- Responsabilidad civil de los agentes públicos.-
La responsabilidad civil de los agentes públicos (funcionarios y empleados) se produce cuando cierta actividad de los mismos ocasiona un daño, sea a los administrados, a otros funcionarios e incluso al propio Estado. Trátase de un particular o específico supuesto de responsabilidad que el Código Civil prevé en el artículo 1112, que dice así: “ Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este Título”.
La responsabilidad civil de los funcionarios no constituye en realidad más que un caso de responsabilidad individual referido a una cierta clase de personas y a un modo particular de proceder de las mismas con relación a determinadas actividades suyas.
1.-Qué debe entenderse por “funcionario público”?
Son funcionarios públicos las personas que el Estado designa para que se desempeñen en funciones por él encomendadas. El funcionario “de facto” queda, sin perjuicio de lo señalado, comprendido en la noción de funcionario público.
Se dice que los funcionarios, por representar la voluntad del Estado, son órganos suyos, y los empleados, por no realizar sino actividades materiales de ejecución, son sus dependientes. En efecto habría responsabilidad directa del Estado cuando actúe un órgano - funcionario, e indirecta cuando lo haga un dependiente-empleado.
Ahora bien, no existe en la legislación argentina una distinción entre funcionarios y empleados, esto es entre personas que decidan en representación de la voluntad estatal, y personas que ejecuten esas decisiones en relación de dependencia. Todos los agentes del Estado , cualquiera sea su naturaleza, jerarquía o función, asumen el carácter de órganos del Estado: no son dependientes en el sentido del art. 1113 del Código Civil. De ello resulta que si todos los agentes del Estado son órganos suyos, entonces la responsabilidad de aquél por los hechos y actos de sus agentes será siempre directa, no pudiéndose dar nunca la hipótesis de que por los hechos de tales personas pueda el Estado tener responsabilidad indirecta
Esta aclaración es útil para dejar sentado que tanto “funcionarios”, como “empleados” son “agentes del Estado” y se encuentran comprendidos en el supuesto de responsabilidad contemplado en el artículo 1112 del Código Civil.
En los supuestos en que el hecho dañoso provenga de la deliberación de un órgano colegiado, la responsabilidad de los respectivos funcionarios depende de que hayan o no asistido a la correspondiente reunión o asamblea y, en caso afirmativo, si votaron o no en contra, o si salvaron su voto dejando constancia de su oposición. La responsabilidad de los distintos integrantes del órgano, autores de la deliberación, es solidaria, ya sea que el hecho imputado implique un “delito” (art. 1081 Código Civil) o un cuasi-delito (art. 1109 in fine del mismo Código).
2.- Competencia para legislar sobre responsabilidad civil de los agentes públicos.-
Tienen competencia tanto la Nación como las provincias. Si se tratare de reglar la responsabilidad civil del funcionario para con el Estado, como consecuencia de la relación de empleo, la competencia para hacerlo le corresponde con exclusividad a la Nación y a las provincias en sus respectivas esferas y jurisdicciones. A la Nación le pertenece esa competencia en mérito a las atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo contenidas en los artículos 75 y 99, respectivamente, de la Constitución Nacional. A las provincias les corresponde esa atribución por tratarse, en la especie, de consecuencias de un contrato administrativo, propiamente dicho, materia ésta del derecho “local” por no haber sido delegada por las provincias a la Nación y sí retenida por ellas (art. 121 CN).
Si se tratare de la responsabilidad de un funcionario público hacia el Estado, fuera o al margen de la relación de empleo, la situación del Estado, en este caso, es la misma que la de cualquier particular o tercero. Por tanto, la regulación de esa responsabilidad del funcionario público hacia el Estado, así como la regulación de la responsabilidad civil de toda la actividad de los funcionarios públicos hacia terceros, es decir hacia los particulares o administrados, le compete exclusivamente a la Nación, porque ello importa reglar conductas o comportamientos “interindividuales”, materia propia de la legislación civil sustantiva. Por ello el artículo 1112 del Código Civil es constitucionalmente correcto: regula relaciones interindividuales entre la persona funcionario y los terceros, considerados éstos en sentido amplio.
3.- Cuándo el comportamiento del funcionario genera su responsabilidad civil?
No se trata de cualquier comportamiento. Se trata de una conducta especificada en el art. 1112 del Código Civil que dice: “ Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidos en las disposiciones de este Título”.
Por tanto, para que exista dicha responsabilidad se requiere: 1) que el acto perjudicial se realice en ejercicio de la respectiva función; 2) que el daño se ocasiones por el cumplimiento irregular de las obligaciones legales inherentes al cargo.
Si el funcionario causare un daño por hechos o conductas ajenos a sus funciones públicas, puede ser también civilmente responsable, pero no en virtud del citado artículo 1112, ni por su calidad de funcionario, sino por aplicación del art. 1109 del Código Civil, como cualquier particular.
En cambio, si con motivo del ejercicio regular de sus funciones el agente causa lesión, no es responsable. Así surge del artículo 1112 manejado a “contrario sensu”, y del artículo 1071 del Código Civil, en cuyo mérito el cumplimiento de una obligación legal no puede constituir como ilícito ningún acto.
Para que el daño derivado del ejercicio de las funciones sea indemnizable, es menester que ello sea consecuencia del cumplimiento irregular de las obligaciones legales del agente público: vale decir las contenidas en cualquier norma material o formal atinente a la función, cargo o empleo. Por cierto, en primer término han de tenerse presentes los textos y principios de la Constitución por ser ésta la ley de las leyes.
Cuando el funcionario es, a la vez, un profesional, un técnico, por ejemplo, un ingeniero, su responsabilidad “profesional” queda incluída o comprendida en su responsabilidad como funcionario público. De modo que el ejercicio irregular de los deberes a su cargo no sólo se relaciona con las normas de tipo legal, sino también con las reglas técnicas que debió aplicar en la especie. En este caso, el “profesional” es funcionario porque es profesional, y porque entonces reunía los requisitos objetivos para el ejercicio de la función.
La existencia de la responsabilidad civil del agente público no requiere la violación abierta de las respectivas obligaciones legales: basta su cumplimiento irregular. Determinar si en el caso concreto hubo o no “cumplimiento irregular” constituye una cuestión de hecho, cuya solución depende las circunstancias particulares del caso; de ahí que, como lo sugiere un autor,, estando acreditadas “ estando acreditadas las condiciones de honradez, probidad y dedicación del funcionario sería excesivo declararlo responsable cuando, por la índole especial del asunto, han existido motivos para equivocar el camino que a la postre eligió”. Trataríase, en síntesis, de un supuesto de error no culpable.
Pero, por el contrario, no se comparte la opinión de que, a los efectos del artículo 1112 del Código Civil, las funciones respectivas deben estar “regladas”. Dichas funciones pueden estar regladas o corresponder al ejercicio de una actividad discrecional. La discrecionalidad no es ilimitada, ni constituye título que ampare al ejercicio irresponsable de funciones públicas. Se trate de “actividad reglada” o “discrecional”, en ambos supuestos el cumplimiento de ella tiene que amoldarse a cánones jurídicos.
El “error” en que hubiere incurrido el funcionario público sólo y únicamente excusará su responsabilidad si tal error no fuere el resultado de una negligencia suya.
La invocación de “órdenes” – deber de obediencia- por parte del funcionario imputado para eludir su responsabilidad personal, será o no útil según que ello se ajuste o no a las exigencias y conclusiones del orden jurídico (legislación, jurisprudencia y doctrina).
La actuación “irregular” del funcionario apareja la presunción de su culpabilidad: para eximirse de responsabilidad el agente público debe probar que no hubo culpa de parte suya. La obligación de indemnizar surge de la prueba del desempeño irregular de la función y del daño como su efecto, sin necesidad de la prueba de la culpa del funcionario, y con mayor razón si ésta se probare.
Hay múltiples ejemplos del ejercicio irregular de los deberes legales del agente público: muchos proceden de la doctrina o de la jurisprudencia extranjeras, pero en nuestro derecho pueden asimismo servir como ejemplos de casos donde el funcionario público es civilmente responsable. Tales ejemplos serían:
a.-La extralimitación de las atribuciones que la ley le confiere al funcionario.
b.- La difamación Así fue considerada la inexacta calificación de jugador de garito hecha a una persona, que además de comprobar su honorabilidad, justificó la falsedad del hecho imputado. Ello fue considerado ofensa ilícita al ciudadano. La difamación puede consistir en la indebida, innecesaria o extemporánea, publicación de datos o antecedentes que pongan en duda la corrección de una persona.
c.-La denuncia acompañada de maniobras fraudulentas o malignas.
d.- La falta de control a los subalternos, responsabiliza al jefe de oficina por las consecuencias de la actitud culposa o dolosa de aquellos.
e.- Los actos de un funcionario – un intendente municipal por ejemplo- que exigen derechos que no resultan de las normas vigentes. Esto no sólo implica “ ejercicio irregular de los deberes legales, sino que constituye un delito del derecho criminal: exacción ilegal.
f.- Los actos, hechos u omisiones que por culpa o dolo del agente ocasionen perjuicios, molestias u obstáculos arbitrarios a los administrados.
g.- La violación de los derechos fundamentales del ciudadano (reunión, asociación, publicación de sus ideas por medio de la prensa sin censura previa, etc.)
h.- El obstáculo indebido puesto al ejercicio de una actividad profesional, y . con mayor razón, si tal obstáculo obedece a hostilidad o mala voluntad.
i.- Las negligencias o imprudencias graves: por ejemplo, faltas cometidas por médicos que determinan el fallecimiento del enfermo.
j.- Las vejaciones y los actos de violencia inútil e inhumana. Entran aquí las “torturas” y “apremios ilegales” inferidos a los administrados.
k.- El delito “penal” cometido por el agente, da lugar, como principio, a la responsabilidad civil hacia el damnificado.
l.- Las “vías de hecho”, como principio, dan lugar a la responsabilidad personal del funcionario.
4. Los posibles titulares de la acción contra los funcionarios del art. 1112 Código Civil.-
Son los “terceros”, entendiendo por tales a los extraños a la relación de empleo que vincula a los agentes públicos con el Estado. Por lo tanto, los eventuales titulares de dicha acción pueden ser:
a.- Los “administrados” en general.
b.- Cualquier otro agente público al que hubiere dañado el comportamiento del funcionario que actuó irregularmente en el ejercicio de sus funciones.
c.- También corresponde incluir en el concepto de “ terceros” al propio Estado, si el daño lo ha sufrido éste en una esfera distinta a aquélla en que actúa normalmente el funcionario como consecuencia de la relación de función o de empleo públicos. El contrato de empleo público sólo tiene vigencia en el ámbito de la función otorgada al agente: fuera de ese ámbito no hay contrato.
Los autores, en general, no fueron muy detallistas al ocuparse de esta cuestión, pues entre los posibles titulares de la acción civil contra funcionarios, en base al art. 1112 del Código Civil, incluyen al Estado o a la Administración sin efectuar distinción alguna.
Cuando el agente público le ocasiona un perjuicio al Estado, con motivo o a raíz de la relación de empleo, la responsabilidad del funcionario, en tal caso, no se rige en modo alguno por el artículo 1112 del Código Civil. Esto es así porque la naturaleza jurídica de la relación de empleo es “contractual”, en tanto que el artículo 1112 sólo contempla la responsabilidad aquiliana (extracontractual). De modo que la reparación de los daños que, en las condiciones indicadas, le ocasiones el funcionario al Estado, no se rige por el artículo 1112 del Código Civil (responsabilidad aquiliana), sino por los principios atinentes a la responsabilidad “contractual” del derecho administrativo.
Todo lo expuesto puede tener importancia en lo relativo a los lapsos en que se produce la prescripción de la acción de reparación, lapsos que varían según se trate de reparación contractual o extracontractual.
5.- Naturaleza jurídica de la responsabilidad civil del agente público.-
No es unívoca: a) por un lado depende que se la considere con relación a terceros o con relación al Estado, como consecuencia y con motivo, en este último caso, de la relación de empleo; b) por otro lado depende de que se la considere respecto al derecho que la rige.
a.- La responsabilidad del agente público hacia “terceros” es “extracontractual o aquiliana”. Así resulta del Código Civil, que la considera en el artículo 1112.
Con relación al Estado como consecuencia y con motivo de la relación de empleo es “contractual”, por ser ésta la naturaleza jurídica de dicha relación.
b.- En lo atinente al derecho que la rige, la naturaleza de esa responsabilidad también depende de que se la considere con relación a “terceros” o con relación al Estado, a mérito, en este último caso, de hechos o actos realizados por el agente público como consecuencia o con motivo de la relación de empleo.
Respecto a “terceros” dicha responsabilidad hállase regida por el derecho privado – civil, en la especie - , pues se limita a reglar conductas interindividuales. La Administración Pública no está en juego en este caso. Es por esa razón que tal responsabilidad está considerada en el art. 1112 del Código Civil.
Con relación al Estado, a raíz de hechos o actos del funcionario vinculados a la relación de empleo esa responsabilidad es de derecho público, reglada por el derecho administrativo.
Por lo expuesto, dicha responsabilidad, cuando es de derecho privado, corresponde hacerla efectiva ante los tribunales ordinarios de justicia. En cuanto a la responsabilidad de derecho público, para hacerla efectiva corresponde promover la acción ante los tribunales con jurisdicción en lo contencioso-administrativo.
6.- Caracteres de la responsabilidad civil de los funcionarios públicos.-
Un aspecto de la responsabilidad civil de los funcionarios públicos, aspecto que constituye uno de sus caracteres, exige que se determine si tal responsabilidad es “directa” o “indirecta”.
Se ha dicho que ella es “directa”, máxime cuando el agente público puede ser demandado por los administrados, sin el cumplimiento de requisito previo alguno.
No obstante, también se sostiene, que tal responsabilidad no puede ser sólo “directa”, como se sostiene, sino también “indirecta”, como ocurriría cuando el administrado demanda al superior jerárquico responsable de la conducta o comportamiento de sus subordinados.
El comportamiento del agente público, generador de su responsabilidad civil, tanto puede ser “doloso” como “culposo”. El Código Civil no desconoce esa posibilidad, pues la disposición del artículo 1112 es genérica. De manera que el comportamiento doloso del agente público queda asimismo encuadrado en el artículo 1112 del Código Civil.
7.- Qué rubros indemnizatorios alcanza la indemnización por daños causados por el comportamiento irregular de los agentes públicos?
Algunos autores han sostenido que el comportamiento irregular del agente público no genera la obligación de reparar el daños moral; se agrega que lo indemnizable es el perjuicio material. Otros autores, con buenos y sensatos argumentos, sostienen lo contrario , criterio que se comparte.
Esto plantea el problema de si el daño moral es o no indemnizable en materia de cuasidelitos. Nuestra más calificada doctrina se ha pronunciado en sentidos opuestos: un sector de ella sostiene la inclusión del daño moral entre los rubros indemnizables en materia de cuasidelitos, otro sector niega tal posibilidad. Se adhiere a la tesis y argumentos de este último expositor.
El administrado, en vez de accionar directamente contra el funcionario público imputado, causante del hecho ilícito, puede hacerlo contra el Estado, todo ello sin perjuicio de la ulterior acción regresiva, de repetición o recuperación que el Estado promueva contra el agente. Esto último surge de los principios generales que regulan las relaciones entre los responsables de las consecuencias dañosas de los hechos ilícitos.
La posibilidad de accionar directamente contra el Estado surge de un texto legal: el artículo 1113 del Código Civil, según el cual “la obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidado. Dicho texto, de carácter genérico, permite dirigir la acción contra el Estado, por tener éste bajo su dependencia al agente público - órgano suyo – causante del hecho ilícito.
Entre el agente autor del hecho ilícito y el Estado existe solidaridad en lo atinente al pago de las consecuencias de ese hecho.
En el derecho francés es frecuente la promoción de demandas directas contra el Estado para cubrir esas consecuencias de la responsabilidad civil del agente público.
Esta acción contra el Estado corresponde deducirla ante los tribunales con jurisdicción en lo contencioso-administrativo: 1) porque se trata de una acción “directa” contra el Estado; 2) porque se trata de un supuesto donde la actuación irregular del agente se desenvuelve dentro del marco objetivo de su función: vale decir, porque se trata de responsabilizar al Estado debido a que uno de sus”órganos”, actuando irregularmente, causó un daño ejerciendo la función a su cargo. Tal es la solución seguida sistemáticamente en Francia.
8.- Prescripción de la acción para reclamar daños y perjuicios al funcionario público.
La prescripción de esa acción está sometida a reglas y plazos distintos según que el reclamante sea un tercero o el Estado.
Si el reclamante es un “tercero” la acción tendrá por objeto hacer efectiva la responsabilidad extracontractual del agente público. Su prescripción se opera a los dos años (art. 4037 del Código Civil).
Si el reclamante fuese el Estado, que pretendiese hacer efectiva la responsabilidad del funcionario por hechos o actos de éste realizados a raíz o con motivo del contrato de empleo público, la acción tendría por objeto hacer efectiva la responsabilidad contractual en que habría incurrido el agente. Algunos tribunales, impresionados por el artículo 1112 del Código Civil y por la ubicación de éste en el Título de los hechos ilícitos que no son delitos, aplicaron el artículo 4037 de dicho Código (prescripción de dos años). El criterio era equivocado, porque en la especie no se trataba de un cuasi delito, sino de actos que implicaban el incumplimiento o la violación de un contrato (el contrato de empleo público), en cuyo caso la acción se prescribe a los diez años. (Art. 4023 del Código Civil).
En el caso de que el Estado pretendiera hacer efectiva la responsabilidad del funcionario público por hechos realizados al margen o fuera de la relación de empleo público, la acción para reclamar prescribe a los dos años, conforme el artículo 4037 del Código Civil, que contempla la responsabilidad extracontractual.
Para determinar si las provincias pueden fijar un plazo especial para la prescripción de la acción de daños y perjuicios contra los funcionarios públicos es menester distinguir.
Las provincias no pueden legislar respecto a las acciones deducidas por terceros, pues se trataría de una cuestión de derecho privado, tendiente a reglar conductas interindividuales, materia propia de la legislación civil sustantiva.
En cambio, si se tratare de reglar el lapso de prescripción de la acción del Estado contra sus agentes públicos por daños y perjuicios que éstos le causaren como consecuencia, a raíz o con motivo del contrato de empleo público, es obvio que las provincias tienen atribuciones para legislar sobre ello y fijar el lapso de la prescripción de la acción: trataríase del ejercicio de poderes no delegados por las provincias a la Nación, y por tanto reservados por éstas (art. 121 y 122 de la CN).
C.- Responsabilidad penal de los agentes públicos.-
El agente público incurre en responsabilidad penal cuando sus actos o comportamientos constituyen infracciones consideradas “delitos” por el Código Penal o las leyes especiales.
El delito puede resultar de un comportamiento “doloso” o “culposo” del agente.
Así sería “doloso” el apoderamiento de cosas o valores del Estado por parte del agente, de los que éste pudo disponer con motivo del empleo, Sería “culposo” cuando el hecho delictuoso resulta de una negligencia en el control de la conducta de agentes subordinados.
La responsabilidad penal del agente es materia del derecho penal sustantivo. Se diferencia de la responsabilidad disciplinaria o administrativa, en que ésta se regula por el derecho disciplinario y se hace efectiva a través de la potestad disciplinaria de la Administración Pública.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS “ACTOS JUDICIALES” (JURISDICCIONALES).- EL ESTADO JUEZ.-
A.- Consideraciones generales.-
Desde tiempos muy antiguos fue considerado lo relativo a los daños que el Estado podría producirles a los administrados en su función de administrar justicia. Concretamente el problema se lo circunscribía a la reparación a las víctimas de “errores judiciales”, especialmente en el ámbito penal.
Ello dio lugar a lo que hoy se denomina responsabilidad del Estado por sus actos judiciales de tipo jurisdiccional, o sea la responsabilidad del “Estado juez”. Se habla de “actos judiciales de tipo jurisdiccional” porque el órgano judicial también puede emitir actos “no jurisdiccionales”, que son entonces actos “administrativos”, emitidos por dicho órgano, actos éstos que quedan incluidos en la responsabilidad atinente a los “actos administrativos”.
El “error judicial” en el ámbito penal, resultante de haber condenado a un inocente, que aparte de pasar años privado de su libertad, incluso podría perder la vida en los supuestos de condena a muerte, se traduce, pues , en una tragedia.
Actualmente hay expositores que pretenden adscribir a la “responsabilidad del Estado por sus actos judiciales”, no sólo los daños emergentes de “errores judiciales” (verbigracia, condena penal de un inocente) sino también las consecuencias que puedan derivar de otros tipos de comportamientos del Estado-Juez; por ejemplo consecuencias derivadas de actos procesales que no constituyen precisamente “sentencias” definitivas; daños ocasionados por la conducta dolosa del juzgador; condena en primera instancia que es dejada sin efecto en segunda instancia; detención preventiva exageradamente prolongada, etc.
Debe advertirse que, desde el punto de vista teórico, a la responsabilidad del Estado-Juez no se la circunscribe o limita a su actividad en el ámbito “penal”; se pretende extenderla al ámbito “civil y comercial”. En nuestro país una de las rarísimas normas que pueden relacionarse con esta materia se refiere al comportamiento dañoso del juzgador en el ámbito civil: el artículo 515 inc. 4° del Código Civil, considera obligaciones “naturales” “las que no han sido reconocidas en juicio por falta de prueba, o cuando el pleito se ha perdido por error o malicia del juez”. Desde luego esta norma no puede mencionarse como supuesto de recepción de la responsabilidad del Estado-Juez, pues fundamentalmente sólo regla las relaciones de los administrados entre sí, considerados como “partes” de una contienda judicial civil.
Pero sea lo que fuere, lo relacionado con la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales ofrece un matiz y una perspectiva totalmente distintos si se consideran el proceso “penal” o el proceso “civil”. La eventual responsabilidad del Estado en el fuero civil o comercial, aparece muy atenuada, pues en él el Estado actúa como “tercero” que dirime una contienda patrimonial entre partes. En cambio en el fuero penal el control del proceso está a cargo del Estado y no del imputado; de ahí que la responsabilidad estatal tenga mayor asidero respecto a la actuación del mismo en el ámbito penal.
B.- Límites a la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales en el ámbito penal.-
En el ámbito penal la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales y su correlativo deber de indemnizar al agraviado, nace en el supuesto específico y clásico de “error judicial”, o sea cuando alguien fue definitivamente condenado, sufrió prisión, y , más adelante, al revisarse la sentencia condenatoria, se advirtió la tragedia de haber condenado a un inocente. En estos casos las más elementales nociones de justicia, equidad, derecho, requieren inexcusablemente que el Estado resarza a la víctima de su gran error todos los perjuicios que éste le ocasionó.
Pero en modo alguno debe admitirse responsabilidad del Estado, con la correlativa obligación de indemnizar, cuando alguien haya estado privado de su libertad durante la substanciación del proceso y sea finalmente puesto en libertad – sobreseído o absuelto – por el órgano jurisdiccional de primera, segunda o eventualmente de tercera instancia, dentro de curso normal u ordinario del proceso.
Tal perjuicio o daño debe ser absorbido por el imputado en el proceso, tanto más si el trámite del que éste fue objeto no presenta anormalidades que lo tornen irrazonable, y, especialmente, si el sometimiento de esa persona a proceso obedeció a circunstancias atendibles, debidas a la aparente actuación o comportamiento de ella. En tal situación, el menoscabo sufrido, aparte de responder a la propia conducta de tal persona no es más que el tributo debido por todos los integrantes de la comunidad a la institucionalización de la justicia, al “afianzamiento” de ésta.
Constituyen razones de ello: a) que nadie puede invocar su propia torpeza, o su propia negligencia para crearse un título de crédito; no debe olvidarse que uno de los tradicionales preceptos capitales del derecho requiere “vivir honestamente”, lo cual excluye aparentes situaciones equívocas; b) que, en la especie, el Estado se habría limitado al estricto cumplimiento de su deber constitucional de administrar justicia y velar por el mantenimiento del orden jurídico, valores que habrían sido debidamente respetados al absolver o sobreseer a quien en definitiva se comprobó que no había violado regla alguna de derecho; c) que la conducta del Estado recién aparece expresada o concretada son la sentencia definitiva y firme dictada en el curso normal u ordinario de un proceso: antes de ello, la sentencia de primera instancia no constituye manifestación de la conducta estatal, la que recién aparecerá cuando, en mérito a los recursos deducidos, se haya expedido el respectivo organismo judicial de última instancia.
C.- Posiciones doctrinarias.-
Lo relacionado con la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales jurisdiccionales, se halla controvertido en el campo doctrinario.
Un sector de la doctrina sostiene que tal responsabilidad no es admisible, por oponerse a ello el propio carácter del acto jurisdiccional, que al adquirir valor de “cosa juzgada” (presunción de verdad legal) obsta a que pueda volverse sobre el mismo, cosa ésta que sería socialmente imposible. Algunos agregan que esta irresponsabilidad se impone como una necesidad social, admitiéndose la responsabilidad del Estado sólo si una ley así lo estableciere.
En cambio, otro sector de la doctrina sostiene que el Estado es responsable por las consecuencias de sus actos judiciales erróneos en el ámbito penal ( por ejemplo, condena de un inocente).
La posición de quienes niegan la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales jurisdiccionales no es sólida. El argumento de la “cosa juzgada” pierde todo su valor cuando un acto jurisdiccional posterior, emitido a raíz de una “revisión” del proceso, deja sin efecto la condena impugnada, reconociéndose, así, el error judicial en cuyo mérito se había condenado a un inocente.
D.- Fundamento de la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales.-
Todo razonamiento que tienda a admitir la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales, parte del ineludible supuesto de que la injusta decisión, en cuyo mérito se había condenado a un inocente, haya sido dejada sin efecto .No obstante se ha dicho que, no existiendo entre nosotros el recurso de “revisión” en el orden nacional, o no siendo procedente tal recurso, la tesis resarcitoria basada en el mismo es de imposible aplicación. Este razonamiento no es aceptable, porque las leyes argentinas, de aplicación en el orden nacional, hicieron referencia al expresado recurso de “revisión”; también hacen referencia a éste diversas constituciones provinciales.
La necesidad que una ley admita esa responsabilidad es improcedente. Ello, por cuanto la expresada responsabilidad del Estado no tiene por fundamento a la ley ordinaria, sino a la Constitución Nacional, con sus textos y “principios”, los cuales poseen operatividad por sí mismos, siendo innecesaria la existencia de una ley para que puedan tener aplicación.
El fundamento de la responsabilidad del Estado por sus actos judiciales jurisdiccionales, debe hallárselo en alguno de los principios de derecho público integrantes del complejo de ellos inherente al Estado de Derecho: se advierte que en los supuestos más arriba indicados habría un agravio injusto a un derecho esencial: la libertad, de la que el inocente condenado habría sido despojado.
La Constitución está por encima de la ley, por lo que la ausencia de ésta no puede impedir la vigencia efectiva de aquella.
E.- Responsabilidad del Estado por actos judiciales en el derecho positivo argentino.-
Dicha cuestión no se encuentra integralmente tratada en el derecho positivo argentino. En este aspecto muchas provincias se adelantaron a la Nación.
En el orden nacional, exclusión hecha de los eventuales textos y principios constitucionales que constituyen el virtual fundamento de la responsabilidad del Estado-Juez, sólo cabe mencionar la antes citada disposición del artículo 515 inciso 4° del Código Civil, referente al comportamiento dañoso del juzgador en el ámbito civil.
En el ámbito provincial las cosas cambian. Muchas provincias, en sus Constituciones, incluyeron textos consagrando la responsabilidad del Estado-Juez. Se trata de la responsabilidad del Estado por error judicial en el procedimiento penal, error que resultaría de haber condenado a un inocente, aunque una provincia establece que dicha responsabilidad en el supuesto de que alguien haya estado detenido por más de sesenta días y fuese absuelto o sobreseído definitivamente. Otra provincia responsabiliza al Estado-Juez sin distinguir al respecto entre fuero penal o civil, por los daños y perjuicios que ocasionen los jueces de tribunales por los errores que cometan.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR SUS “ACTOS LEGISLATIVOS”.- EL “ESTADO-LEGISLADOR”.-
A.- Consideraciones generales.-
El Estado, en ejercicio de sus poderes de legislación, puede lesionar el derecho de los habitantes. Esto es lo que suele denominarse “responsabilidad del Estado-Legislador” o “responsabilidad del Estado por actos legislativos”.
La generalidad de la doctrina actual admite la posible responsabilidad del Estado por sus actos legislativos, abandonada la tesis de que el Estado era irresponsable, extracontractualmente, en el ámbito del derecho público, porque ahí actuaba ejercitando su “soberanía”,siendo entonces de advertir que la actividad legislativa es expresión típica del poder “soberano” del Estado.
Pero para que ello se haga efectivo se suele exigir un requisito que se juzga inadmisible: es lo que ocurre con la pretensión de que, en este ámbito, el daño, para ser resarcible, debe ser “particular o especial” y no “universal o general”. Tal criterio se basaba en que legislar, implica ejercicio de la soberanía, en tanto que los agravios causados por el soberano no se reparan. Incluso llegó a decirse que la ley, causa del perjuicio, es la expresión de la voluntad general y por consiguiente también de la voluntad de los que sufren el daño. Se trata de argumentos equivocados.
Duguit, desde un principio, partiendo de que, respecto a los administrados, el Estado actúa como asegurador de todo riesgo resultante de su actividad general, sostuvo que dicho seguro cubre también el riesgo que resultaba de la aplicación de una ley. De ahí que se considera responsable al Estado por las consecuencias de sus actos legislativos. La generalidad de la doctrina actual admite la posibilidad teórica de la responsabilidad del Estado por sus actos de legislación.
En Francia, hasta el año 1938, no se aceptó la responsabilidad del “Estado –Legislador”, salvo que el propio legislador acepte tal responsabilidad. Este criterio se siguió en un caso de mucha trascendencia: el relacionado con la Sociedad La Fleurette, precedentemente denominada “La Gradine”, que era el nombre del producto que ella fabricaba.
Es muy posible que quienes rechazan la responsabilidad del Estado por las consecuencias de actos legislativos, estén influidos por el rango de la ley formal en los países de Constitución flexible, donde indiscutiblemente la ley formal – frente a la Ley Suprema – tiene una jerarquía muy distinta a la de la ley formal en los países de Constitución rígida. En estos últimos, como el nuestro, si la ley agravia algún derecho o garantía reconocidos en la Constitución Nacional, la ley de referencia deberá ser declarada nula si fuere inconstitucional, y, si fuere válida por ser constitucional, se condenará al Estado al pago de daños y perjuicios como consecuencia de su responsabilidad por dicho acto de legislación.
B.- Ley “válida y ley “inválida”.-
El daño que el Estado ocasiones en ejercicio de su función legislativa puede resultar de una ley “válida” o de una ley “inválida”, pues también en este ámbito rige el principio de que el comportamiento dañoso o lesivo del Estado es posible que derive del ejercicio “inválido” (vbg. una ley inconstitucional) o del ejercicio “normal” de sus potestades legales.
Lo que antecede repercute en los medios de fiscalizar jurisdiccionalmente la actividad legislativa, control que puede realizarse a través de dos vías distintas: a) simple declaración de inconstitucionalidad de la norma, si ésta aún no hubiere causado perjuicio material por no haber sido puesta efectivamente en ejercicio; b) condena al pago de daños y perjuicios causados por leyes que, siendo constitucionales, causan un daño patrimonial, o por leyes inconstitucionales que al ser aplicadas causan daño.
C.- Daño y reforma constitucional.-
La responsabilidad del Estado por sus actos legislativos no sólo puede derivar de una ley formal ordinaria, sino también de una reforma constitucional que, si implicare un agravio a principios esenciales contenidos en la Constitución originaria, resultaría viciada de nulidad (inconstitucionalidad). Esto se refiere a la eventual “reforma” de la Constitución vigente, y en modo alguno a la aceptación, sanción o establecimiento de la Constitución originaria. En un país constitucionalmente organizado, la ulterior reforma de la Constitución no puede despojar – es decir privar sin indemnización – a parte de los habitantes de derechos esenciales que la Constitución originaria les atribuyó.
Si bien un sector doctrinal estima que la responsabilidad del Estado por sus actos legislativos excluye la culpa, es evidente que en los casos de leyes inconstitucionales tal culpa existe, ya que la ley inconstitucional puede implicar un comportamiento “culposo”.Claro está que esto ocurrirá así en los países de Constitución rígida, donde es fácil concebir la existencia de leyes inconstitucionales, que pueden ser anuladas por la autoridad judicial.
D.- Ley “formal” o “material”.-
En doctrina suele plantearse la cuestión de si la responsabilidad del Estado por su actos legislativos comprende solamente a las “leyes formales” o también a las “leyes materiales”, por ejemplo”reglamentos”.
Si bien se contesta que tal responsabilidad puede emanar de ambos tipos de normas, es de advertir que esa cuestión carece de trascendencia, pues, siendo los”reglamentos” actos administrativos de contenido general, la responsabilidad del Estado por las consecuencias de tales reglamentos queda comprendida en la responsabilidad del Estado por hechos o actos de la Administración Pública.
E.- Responsabilidad de los legisladores.-
Cabe preguntarse si pueden ser personalmente responsabilizados (responsabilidad civil) los miembros del Poder Legislativo, es decir los legisladores, por las opiniones que emitieren en el Congreso y sirvieren de base a la respectiva ley.
La Constitución Nacional contempla el caso en el artículo 68 en cuyo mérito “ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislado”". Interpretando dicho texto, nuestra doctrina afirma la “irresponsabilidad civil” de los legisladores por las opiniones que emitieren en el Congreso en ejercicio y con motivo de sus funciones, irresponsabilidad que perdura aún después de terminados sus respectivos mandatos. Es lo que se ha llamado “inmunidad de opinión”.
Vale decir, no hay responsabilidad personal del legislador, pero sí podría haberla del Estado que sancionó la respectiva ley.
F.- “Fundamento” de la responsabilidad.-
El “fundamento” de la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad legislativa es alguno de los principios del derecho público integrante del complejo de principios inherentes al Estado de Derecho.
El Estado es uno solo y siempre el mismo, cualquiera sea el órgano esencial a través del cual exprese su actividad, voluntad, conducta o comportamiento; de ah´que si causa un “daño” que le sea imputable, el fundamento de la obligación de reparación siempre será el mismo: el conjunto de principios – o alguno de éstos – integrante del complejo de ellos inherentes al Estado de Derecho. Cualquiera sea el órgano estatal cuya actividad haya generado responsabilidad (órganos Ejecutivo, Legislativo o Judicial), siempre ésta le será imputada al “Estado” y no al respectivo órgano en particular.
Pero el “fundamento” concreto de tal responsabilidad dependerá, a su vez, de lo que constituya el caso particular que se considere. Según de que se trate en el caso concreto, así será el principio o fundamento” a aplicar para fundar la tesis de la responsabilidad. En un mismo caso, difícilmente corresponderá aplicar para ello todos los “principios” aceptados objetivamente por la doctrina.
Así por ejemplo, la obligación de indemnizar no puede basarse, siempre y exclusivamente, en el principio de la igualdad ante las cargas públicas, porque, de lo contrario, cuando jurídicamente se dañare a todos los habitantes, o a una gran parte de ellos, no habría resarcimiento, lo cual es inaceptable. El expresado principio de la igualdad ante las cargas públicas rige y es aplicable en algunos supuestos particulares, pero no en todos los supuestos, pues en alguno de éstos es inaplicable y la solución del caso requiere la aplicación de algún otro principio, con exclusión de aquél.
G.- Situaciones de la ley frente al daño.-
Con relación a la norma legal determinante del daño o sesión jurídica al administrado, y al resarcimiento de tal daño o lesión, pueden presentarse tres supuestos o situaciones: a) La propia ley reconoce el derecho a la indemnización; b) La ley guarda silencio al respecto; c)La ley niega derecho al resarcimiento.
En el primer supuesto no existirá problema alguno. En la segunda hipótesis, lo atinente a la procedencia del resarcimiento dependerá de que el caso concreto admita la aplicación de alguno de los principios jurídicos inherente al complejo de ellos propio del Estado de Derecho, en cuyo mérito resulte obvio el otorgamiento de una indemnización.
En el tercer supuesto, o sea cuando en la propia ley el legislador niega todo resarcimiento a los administrados, las cosas adquieren un tono más grave, pues el damnificado no sólo deberá gestionar el otorgamiento de la indemnización, sino también la declaración de que su negativa dispuesta en la ley agravia algún principio esencial de orden constitucional.
No es , pues, procedente el criterio de algunos autores cuyos países se hallan regidos por una Constitución flexible, en cuanto afirman que se el legislador negó toda reparación, el juez, supeditado a la supremacía de la ley, debe inclinarse ante ésta. En países como el nuestro, de Constitución rígida, esta última solución es inaceptable: la ley debe supeditarse a la Constitución, por hallarse debajo de ella.
H.- Hipótesis referidas al resarcimiento del daño causado por la aplicación de una ley.-
Pueden mencionarse cuatro hipótesis esenciales:
1°.- Ley que prohibe o restringe, para el futuro, el ejercicio de una actividad o industria considerada peligrosa o lesiva para la salud o la moral públicas. Las personas afectadas por esas prohibiciones carecen de derecho a ser indemnizadas, por cuanto se ha considerado que el quebranto económico que sufren se debe a su propia culpa, por lo que tales consecuencias deben imputárselas a sí mismas. Por lo demás, no resultando semejantes actividades “legalmente honestas”, quienes las ejerciten no pueden pretender el amparo del derecho.
2°.-Destrucción o decomiso de cosas muebles (sean o no semovientes) peligrosas para la salud o seguridad de los habitantes o para la economía pública. Tales serían los supuestos de sacrificio de perros hidrófobos, de vacunos atacados de aftosa, etc. La destrucción de tales cosas no apareja responsabilidad alguna para el Estado, porque, dada la condición en que se encuentran, no constituyen una propiedad que se halle en “estado legal”, por lo que entonces no tienen la protección del orden jurídico: no gozan del amparo constitucional a la inviolabilidad de la propiedad. No toda titularidad sobre una cosa implica “propiedad” en sentido “legal”: de ahí la “irresponsabilidad” del Estado en supuestos de sacrificio o destrucción de esas cosas y la correlativa improcedencia de todo resarcimiento.
3°.- Ley que, al disponer el monopolio estatal de una industria lícita, que en nada afecte la salud pública o moral de la población, les prohíbe su ejercicio para el futuro a los administrados que hasta entonces la ejercían. Es lo que suele ocurrir con actividades que son declaradas servicios públicos (provisión de electricidad, suministro de gas, etc.). La actitud que así asume el Estado es perfectamente lícita, y corresponde a sus prerrogativas constitucionales. Pero los daños que tal prohibición legal les ocasione a los administrados que hasta la sanción de la ley ejercían esas actividades, son indemnizables y constituyen supuestos evidentes de responsabilidad del Estado por sus actos legislativos. Esta obligación de indemnizar es un lógico corolario de la garantía constitucional la inviolabilidad de la propiedad y al derecho de ejercer toda industria lícita y comerciar.
4°.- El cambio de derecho objetivo, en cuanto produzca un perjuicio en el patrimonio de los administrados ¿ es causa de responsabilidad del Estado? Tal sería el supuesto de una ley que declare del “dominio público” bienes o cosas que hasta entonces eran del “dominio privado”de los particulares (vgr. aguas subterráneas).
Si bien el Estado puede llevar a cabo esos cambios en el derecho objetivo se considera evidente que en estos casos el Estado es responsable por las consecuencias de la aplicación de una ley como la indicada, ya que el particular o administrado, con motivo del cambio del derecho objetivo dispuesto en la misma, “pierde” la titularidad de un bien o cosa que hasta entonces fue de su propiedad : para sustraer esos bienes del patrimonio de su titular debe indemnizarlo, tal como surge del “principio general” que la Ley Suprema establece en su artículo 17 para el supuesto de que la propiedad privada deba ceder por razones de utilidad o interés público.
El cambio de derecho objetivo en estos casos sólo será lícito sólo si no se afectan derechos de índole patrimonial, pues éstos se hallan protegidos por la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad. El dominio es “perpetuo”, y no contándose con el asentimiento del interesado, o no existiendo hechos imputables al mismo que le hicieren perder su derecho, éste sólo puede desaparecer mediante expropiación.
I.-Caracteres que debe reunir el daño.-
Para que el daño ocasionado por una ley sea resarcible, aquél debe reunir ciertos caracteres.- En doctrina es casi unánime la opinión de que, para que el Estado sea extracontractualmente responsabilizado por el daño resultante de la aplicación de una ley, tal daño debe individualizarse con relación a una persona o grupo de personas, es decir que el daño debe ser especial, particular o singular y no universal o general. Otro sector de la doctrina considera ese punto de vista incompatible con el sistema jurídico constitucional argentino. Estos últimos sostienen:
a.- Que la posición que exige que el daño sea particular, especial o singular y no universal o general proviene originariamente de tratadistas o autores que, ante el sistema constitucional vigente en sus respectivos países, no consideran “suprema” en el sentido norteamericano y argentino, exclusivamente a la Constitución sino también a la ley formal, pues en aquellos países el “poder constituyente” prácticamente se confunde que el “poder legislativo”. De ahí el error que implicaría aplicar en nuestro país semejante tesis. Entre nosotros la “ley”jamás puede alterar o modificar la Constitución vigente.
La Constitución argentina es una Constitución rígida : la legislación se halla inexcusablemente subordinada a la Constitución. La estabilidad y existencia de los derechos patrimoniales no surge ni depende precisamente de la legislación sino de la Constitución., que está por encima de la legislación.
b.- Que resulta inaceptable la afirmación de que el perjuicio o daño general no es indemnizable porque constituye una carga pública. Cuando tal perjuicio general se concreta en la pérdida de la propiedad sobre una cosa, por ejemplo cuando una disposición legislativa declara del dominio público ciertas cosas que hasta entonces eran del dominio privado de los administrados, tal disposición no trasunta una “carga pública”, sino un despojo o una confiscación, lo que de manera alguna armoniza con disposiciones de la Constitución Nacional.
Por tanto, si una ley causa un perjuicio general, es decir a un gran número de personas – y no un perjuicio meramente particular – y tal ley resulta en oposición o en violación de una declaración, derecho o garantía constitucional, dicha ley debe declararse inconstitucional o debe admitirse la responsabilidad del Estado por el perjuicio o daño que a raíz de la aplicación de ella se ocasiona en el patrimonio de los administrados.
Se advierte además que es muy difícil – casi imposible – que el perjuicio patrimonial ocasionado por una ley sea efectivamente general(universal), pues nunca los efectos de una ley incidirán sobre todos los habitantes del país: a lo sumo sólo gravitarán sobre un sector de personas, que podrá o no ser más o menos extenso.
Algunos autores sostienen que para la procedencia de la indemnización, el daño , por su especialidad y por su gravedad, debe exceder lo normal de los sacrificios impuestos por la legislación. Cabe entonces preguntarse qué mayor exceso que “privar” totalmente de lo suyo a los habitantes del país, declarando como integrantes del dominio público bienes hasta entonces del dominio privado de los administrados, guardándose silencia respecto a la correspondiente indemnización.
Otros autores, para justificar – de acuerdo a su criterio – que el daño, para resultar indemnizable, debe ser particular, especial, no general, sostienen que si el acto legislativo no constituye un verdadero supuesto expropiatorio el resarcimiento no procede. Cuadra preguntar si excede o no todo supuesto expropiatorio la circunstancia de que, sin indemnización, se transfiera al dominio público toda una categoría de bienes hasta entonces del dominio privado de los particulares o habitantes.
Finalmente, hay quienes al afirmar que, para que surja la responsabilidad del Estado por sus actos legislativos, la lesión o daño debe ser especial y no general, no dibiendo incidir sobre todo el núcleo social, ponen como ejemplo de esto último el cobro de impuestos. Este ejemplo no parecería acertado, pues la atribución de establecer impuestos constituye una potestad estatal expresamente contenida en la Constitución, y, por lo tanto, la obligación de pagarlos nunca constituirá un “perjuicio resarcible” desde el punto de vista jurídico, salvo el caso de un impuesto confiscatorio.
La “ilegalidad” – y consecuente “responsabilidad” del Estado – no desaparece porque el agravio no se le infiera a uno o a pocos sino a todos. Un agravio semejante es ún más grave: compromete más intereses. Es un agravio que deja de referirse al “individuo” para referirse a la “sociedad” toda. La Constitución argentina, al establecer la inviolabilidad de la propiedad, no distingue entre agravio cometido en perjuicio de uno, de algunos, de muchos o de todos los habitantes; es terminante: dice que ningún habitante de la Nación puede ser privado de su propiedad. La locución “ningún habitante” comprende tanto a un habitante como a todos los habitantes. La prohibición constitucional de violar el derecho de propiedad comprende no sólo los supuestos específicos de expropiación, sino también todos aquellos que de uno u otra manera lesionen la esfera jurídica de los administrados.
Tampoco obsta a lo expuesto, el hecho de que los bienes privados que se hubiesen declarado públicos para lo sucesivo, no hayan sido aún utilizados por sus titulares. Tratándose de una “propiedad”, la garantía constitucional de inviolabilidad se hace efectiva ante la existencia misma del derecho de propiedad, es decir ante el derecho “adquirido”, siendo irrelevante que tal propiedad esté o no explotada, que esté o no utilizada por su dueño (“derecho ejercido). Esta circunstancia influirá, sin duda, en el monto de la indemnización, pero jamás en su procedencia.
